■“学前教育深化改革规范发展”解读

《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》亮出了党和政府办好学前教育的坚定决心。《意见》明确提出规范发展民办园，采取一套组合拳“遏制过度逐利行为”，包括民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。同时，重申通过大力发展公办园和扶持民办园提供普惠性服务实现“普惠性幼儿园覆盖率达到80%”。《意见》的出台激起了各界人士的热烈讨论，但探讨问题的起点，首先要明确一些基本概念，把握学前教育的根本属性。

学前教育具有公益性，办园不能等同于办企业

公益性是学前教育的根本属性。发展学前教育关系着亿万儿童健康成长、终身发展，关系着千家万户切身利益和社会和谐稳定，关系着国家民族未来和人力资源强国建设。不能将办学前教育等同于生产私人产品。办园与办企业的逻辑相去甚远。办园和办企业都存在多种利益，但当多种利益发生冲突的时候，办园要以促进儿童发展、增进人民群众的福祉为根本利益，而办企业的根本利益则是企业经济价值最大化。二者的出发点和旨归不同。

学前教育是培养人的事业，办园需要遵循教育本身的规律。一所有质量的园所，需要将大量的成本投入到质量保障上，需要针对本园幼儿、教师、家长、社区的特点和需要，建设课程、实施保教活动、推进教师专业发展。这与企业的运行规律大相径庭。企业生产也许能快速扩张、简单复制，教育则需要长时间的积累和沉淀。

市场经济制度发达的国家尊重学前教育的公益性，尊重教育事业内在的发展规律，并未放任学前教育走向产业化。一些国家至少为学龄前儿童提供一年的免费教育。欧洲国家重视发挥国家生产和提供学前教育公共服务的职能，基本采用举办公办园和（或）资助私立机构且严格限制收费的方式，提供学前教育服务。

禁止民办园上市，旨在抵制资本对学前教育公益性的侵害

《意见》提出禁止民办园上市，旨在抵制资本对学前教育公益性的侵害，应对部分民办园过度逐利的问题。研究混合经济的海伦·佩恩教授指出，尽管一些国家建立了严格的质量监测和督导体系，但在一个营利性机构占主导的市场化体系中，这些措施仍不足以确保学前教育的质量。

上市公司要定期向董事会和股票市场报告业绩，被资本收购的公司大多签订了业绩承诺或对赌协议。为获得市场青睐或完成对赌协议，他们比一般的营利性民办园更有意愿追求高额的利润。2016年以加盟为主要业务的某股份公司幼儿园管理运营毛利率为57.96%；以直营幼儿园为主要业务的某股份公司，其毛利润高达60.25%。这些上市的民办园及其背后的资本试图快速地攫取高额回报，势必会有群体为此买单，或是幼儿家长、或是幼儿教师、或是幼儿，又或者兼而有之。

过度逐利的园所不符合人民群众对美好生活的期望和社会公平的要求。支付高额保教费用，这并不符合大多数家长对美好生活的期望。相关调查显示，家长期望分担较低的学前教育成本，仅有少量家长希望子女进入非普惠性民办园。放任资本侵入学前教育领域，不是供应跟着需求走，而是用资本的力量来“形塑”和“绑架”家长的需求。同时，高收费民办园将入园机会限制在高收入家庭，若此类园所在办园格局中占主导地位，社会公平正义将受影响。

过度逐利的园所往往以牺牲质量为代价。在追求高利润的同时，上市公司的幼儿园很难兼顾学前教育质量，多数时候是以质量为代价换取利润。康奈尔大学科克伦教授介绍，美国的幼儿保育机构大概将70%的支出用于人工成本。这部分支出与学前教育质量紧密相关。通常，一些过度逐利的园所，会选择压低工资、聘请低质量的教师。2016年，以直营幼儿园为主要业务的某股份公司，人工成本仅占营业成本的43.6%，占营业收入的17%，远远低于有质量幼儿园的人员经费占比。过度逐利的机构很可能在家长看不见的地方削减成本。此外，如复制企业生产线一样复制“优质教育经验”是不符合学前教育质量建设规律的。快速扩张的模式下，很难真正实现普遍意义的高质量。

放开资本进入的门槛，不会自然筛选出优质低价的幼儿园。让家长用脚投票，通过竞争自然让价廉物美的园所留下来，这是部分人士坚持政府放手、不对资本设门槛的理由。然而，竞争机制充分发挥效用需要消费者了解质量，有充分的选择权和退出权。由于学前教育的固有属性，完全依赖市场竞争机制很难发挥理想效果。首先，学前教育是信任品，即使在使用后也难以确定其质量。其次，换幼儿园既需要家长耗费大量的时间成本和经济成本去搜寻园所，也需要幼儿去适应新环境。一项对江苏省1248名幼儿园家长的调查发现，仅有0.6%的家长因质量或收费问题转园。由此可见，仅依靠竞争机制很难筛选出优质幼儿园，也不会让机构降低利润，反而还可能出现“劣币驱除良币”的现象。

放开资本进入的门槛，可能伤害多样化的教育生态。营利性园所能满足一部分家长的多样化需求，但资本大量涌入则可能无益于教育生态的多样化。市场发展的逻辑是走向集中，小型的、单独的民办园很难在市场中获得优势并立足。尽管在中国，不太可能出现全国性垄断，但仍有可能在一定区域内形成垄断。一旦垄断的局面形成，家长和儿童的选择就是减少而非增加了。极端情况下甚至会出现上市公司资金链断裂，幼儿面临失学危机的艰难局面。

遏制过度逐利行为，不等于遏制民办学前教育

《民办教育促进法》规定，民办教育事业属于公益性事业，这是民办教育的基本定位。在公益性事业的大框架下，除了上市、过度追逐利润以外，民办园还有多种发展形式和广阔的发展空间，如提供普惠性服务的民办园，谋取合理利润的营利性幼儿园。《意见》开篇之处就指出，“牢牢把握公益普惠基本方向，坚持公办民办并举”。扶持民办园提供普惠性学前教育服务，是我国自《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》颁布以来一以贯之的政策。

民办园愿意为儿童的健康成长、为亿万家庭的切身利益、为社会和国家的未来，舍弃对高额利润的追逐，脚踏实地办好有质量的、普惠性的学前教育服务，这是具有教育情怀和教育理想的行为，需要各级政府出台政策大力支持。如此，才能更好地应对优质普惠资源短缺的问题。

当前，需要继续探索和完善扶持普惠性民办园的政策。要加大财政扶持民办园提供普惠性服务的力度，综合采用资金补助、减免租金、派驻公办教师等方式，在成本核算的基础上，为普惠性民办园分担必要的运转成本。要支持普惠性民办园提供有质量的服务，定向支持低收费、低质量的民办园改善办园条件、聘用合格师资、配备丰富的玩教具材料等。此外，还要完善普惠性民办园进入和退出机制，加强对经费的追踪管理和信息公开，加强质量的监督和办园行为的业务指导，避免公共资源的浪费。

（作者单位：南京师范大学学前教育政策研究中心）

《中国教育报》2018年12月02日第1版