如此“敷衍”的公示在很多人看来，几乎形同虚设。其中的资金使用是否合规、是否存在浪费现象等，根本看不出来。与内地公益金公示的粗线条相比，香港每年会定期公示相关公益金明细，比如香港马会每年有200页左右的资金去向详细说明。

在苏国京看来，应该让彩票公益金更多进入公众视野，否则老百姓质疑的往往是彩票的返奖有猫腻，或者开奖有漏洞，但很少人知道彩票公益金的存在，“说彩票具有公益性，但彩民买的这张彩票最后公益到哪里了?彩民不知，甚至我们的发行、销售机构也无权置喙。”

为社保基金“填窟窿”

从总量上看，20多年来，中国彩票累计销量已经超过1.7万亿元，根据提取比例，其中福彩和体彩的彩票公益金已经超过了6000亿之巨。

不过，这一数字只是估算，总额到底多少仍然是一笔糊涂账。根据《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》规定，彩票返奖率不得低于50%，彩票公益金不得低于35%，发行费不得高于15%。但据财政部的数据，目前的足彩和一些即开型的彩票，其中的彩票公益金提取比例只有20%左右。

在苏国京看来，彩票公益金在使用、管理和监督方面的制度漏洞，在更大的层面上，反映的是当前彩票监督管理体制的困境。

根据全国社保基金理事会公布的2014年基金年度报告，在2014年的社保基金来源中，财政性拨入资金为552.64亿元，其中彩票公益金269.81亿元，占比接近一半。从历史累计来看，财政性拨入资金为6572.98亿元，其中彩票公益金为1690.51亿元，占比四分之一。

彩票公益金划入社保基金账户，年头并不算短。从2002年开始，中央财政每年都分配部分中央彩票公益金给全国社会保障基金，用于补充社会保障基金的不足。

在2006年之前，中国彩票公益金的分配使用由财政部监管，有近10个部委参与公益金收入的分配。2006年确定了新的公益金分配格局，中央与地方平分彩票公益金。在中央与地方之间，彩票公益金将按50：50的比例进行分配。

在剔除属于地方的那一半彩票公益金后，由中央集中的彩票公益金，在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间，按60%、30%、5%和5%的比例进行再次分配。按照这个比例，中央彩票公益金的60%会划入全国社会保障基金。

不过，从现实来看，这个比例在逐年提高。在2013年中央本级政府性基金支出决算表中，彩票公益金决算数为303.08亿元，而用于补充全国社会保障基金的彩票公益金支出决算数达276.65亿元，占比超过90%。而用于社会福利、体育事业的决算数仅为2.64亿元、3.10亿元，其他如教育、残疾人、农村医疗救助等事业彩票公益也仅为8.72亿元、4.16亿元、1.00亿元。

彩票公益金用来填补社保基金的窟窿，显然是权宜之计。但这样的安排，在很长时间里，游离在公众视线之外。在受访专家们看来，也背离了为“公益”而设的宗旨。

“彩票公益金的使用，现在都是沿用财政部的《公益金管理办法》进行规范，但这个办法由彩票监管部门制定，进行过公开听证过没有?是否代表了国家整体利益?”苏国京认为，在某种程度上，彩票公益金充当了填补财政预算和赤字的角色。

“这种做法也有违公平。”冯百鸣认为，中国彩票最主要的购买者是农民工，而社保基金又恰恰是和这群人关系最弱的，“把彩票公益金用来填补社保基金的窟窿，必然会使福利及体育事业的资助力度减小。”

在很多业内人士看来，应该对整个彩票管理体制进行改革，在更高层面上出台顶层架构和设计。

北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长王薛红认为，当前中国彩票业的发展规模已将近4000亿元，旧有的体制已经不合时宜。“在发展规模相对偏低的初级阶段建立起的部门监管模式已不能满足快速发展的市场监管需要，建议从国家层面建立起专门的彩票监管委员会。”他说。

“早已经有这个念头，只是还不能确定使用哪种模式。”苏国京告诉《中国新闻周刊》，未来如果设立一个国家彩票监督管理委员会，可能是类似与当前证监会和银监会的机构。如果要再进一步推进市场化改革，中国福利彩票发行管理中心和国家体育总局体育彩票管理中心进行转企改制，变成两大国企，各省中心成为分公司。

在王薛红看来，国家层面的监管机构，可以围绕政策制定、标准研发、产品审批、资金管理、风险控制、市场督查等发行环节建立起综合化、专业化、科学化的监管力量。

对彩票行业的系统改革，苏国京认为能从根本上解决很多行业问题，有利于“从国家整体战略、布局出发，并不针对或者倾向于任何部门而设立、发行的彩票”。

　彩票监管体制失效

与陌生的彩票公益金相比，公众更熟悉的是屡屡被曝光的各级福彩和体彩中心腐败案，福彩和体彩系统也一直是屡有官员落马的重灾区。

2012年，青岛市福彩发行中心原主任王增先被控贪污4744万元，获死刑缓刑两年执行，成为国内彩票第一死刑案。他在任时，曾斥2000万元公款，购买当时国内最顶级的豪华游艇。2007年，国家体彩中心原副主任张伟华、印制处原处长刘峰等人在采购彩票专用热敏纸期间，人为增加环节，转手高价采购，致使国家彩票发行费流失2341万元。

中国福彩中心黄山培训基地也曾因被媒体曝光而被公众知晓，其内部设施极为奢华，内设有7个主题餐厅及面积约2000平方米的红地毯广场。这一违规项目也被此次审计报告提及，“中国福利彩票发行管理中心及其下属公司违规以黄山培训基地的名义建设酒店，总投资22240.56万元，其中中国福利彩票发行管理中心投资12700.77万元。”这一备受关注的项目目前已进入整改阶段。审计报告中披露，“目前已经完成企业改制和股权转让工作。”

在审计公告中有两个案例特别吸引冯百鸣的注意，即云南省福利彩票发行中心和体育彩票管理中心，使用彩票发行费，不仅为本单位职工超标准发放奖金，还为省财政厅、民政厅或各州市体育局发奖金，“不仅给本部门发奖金，而且还要给监管部门发奖金，而监管部门拿到了奖金，还能够起到监管的作用吗?”

冯百鸣发现，彩票监管部门自身不洁的问题也很突出。比如，太原市财政局将彩票公益金8050.37万元拨付太原市龙城建设投资有限公司，用于补充公司注册资本金;东莞市财政局将彩票公益金1493.26万元用于弥补企业承包的东莞市篮球中心运营经费不足。“地方各级财政部门作为各级彩票的监管部门，本应认真贯彻执行国家关于彩票管理的各项法律法规，但如果连监管部门都不能洁身自好的话，彩票的监管从何谈起?”