3. 以增设直辖市、发挥中心城市的辐射带动功能为重点。除4个直辖市外，还有广州、深圳、武汉、成都、杭州、南京、沈阳、大连、青岛、西安等大城市，具备或基本具备超级中心的实力或潜力。把其中的部分城市增设为中央直辖市，有助于充分发挥其超级中心城市的作用。鉴于增设直辖市的巨大成本，应首先考虑在一些双中心省份中非省会城市设直辖市，例如深圳（广州和深圳双中心）、大连（大连和沈阳双中心）、青岛（青岛和济南双中心）等。在这些地方，把双中心的非省会城市划成直辖市，不用搬省会，可节约很大一笔行政成本。

4. 以分阶段有步骤地优化省级行政区划为推进方略。按照“总体设计、分步实施”的基本要求，逐步实现中国省级行政区划的优化设置。可分三个阶段进行：第一阶段：国土整理阶段。即近期的“小改”方案。侧重从自然地理角度，解决飞地等人为造成自然地理分割的问题。第二阶段：重点攻坚阶段。即中期的“中改”方案。侧重从区域经济发展、国家治理、区划布局、政治管控的角度，在条件较为成熟的粤、苏、鲁、豫、辽、新、内蒙古等省级行政区可先行实施省级行政区划改革。第三阶段：全面优化阶段。即远期的“大改”方案。从经济发展、政治稳定、文化融合、社会治理、生态保护“五位一体”协同推进的视角，在已取得省级行政区划改革经验的基础上，对其他人口规模较大、面积较大的省级行政区全面优化，最终在全国形成45－50个省级行政区，从而实现省级行政区划的全面科学、优化配置。

（二）推动计划单列市升格为中央直辖或归位为省辖

计划单列是我国计划经济时期的一种特殊管理方式。目前，我国共有深圳、青岛、大连、宁波、厦门等5个计划单列市。随着我国工业化、城镇化进程的发展，昔日的单列市何去何从，是一个亟待重视、研究和解决的问题。笔者认为，应当推动计划单列市升级为中央直辖或归位为省辖以更好地融入周边城市群，发挥其在全国和区域经济发展中的引领作用。根据各单列市的实际不同情况，综合考虑管理幅度、竞争制衡状况、资源环境空间制约和发展改革活力方式等多种因素，推动单列市改革，通过合并周边城市转为中央直辖市或转为普通副省级城市以更好融入周边城市群。具体设想是：

1. 将深圳、青岛、大连升格为直辖市。将深圳、青岛、大连升格为直辖市，主要是将深圳、青岛、大连的行政由省管理改为国务院直管，同时通过行政区划的调整，扩大其辖区范围，缓解其资源环境和空间制约。深圳、青岛、大连三市通过适度与周边城市合并，扩大其管辖范围，三市均有经济和财政基础支撑，同时又能更好发挥对区域乃至对全国的辐射作用。

2. 将宁波、厦门归回普通副省级城市。就是取消计划单列市设置，将宁波、厦门由单列转变为省直管理，理顺中央和省与宁波和厦门2市的关系，宁波、厦门的城市级别和享有的省级经济管理权限仍保持不变。宁波、厦门回归副省级城市，不会对中央、省、宁波和厦门2市各方造成利益损伤，并且实际操作成本也较低，是一个可行性较高的方案。

（三）分类推进省直管县（市）改革

中国国土面积广阔，人口总量大，各省、自治区、直辖市自然、社会经济条件相差很大，实施省直管县（市）体制的紧迫性和必要性不尽相同。因此，推行省直管县（市）体制的模式、时机和路径有所不同，不应“一刀切”，而应分类推进。

1. 逐步调整省、县规模，把大省缩小、把小县扩大。划小省（区）的办法有三，一是将一个省一分为二，二是从几个省中划出一块设一个省，三是以一个特大城市为中心增设直辖市。另外还可以扩大现有直辖市的行政区域，如北京、天津可以与河北一起统筹规划，上海可以与江苏、浙江一起考虑。在划小省（区）的同时，对规模过小的县也可以合并。一些规模过小的县被合并后，县的总数减少了，更有利于省直接管县体制的推行。特别是近年来随着乡镇的撤并和乡镇数量的减少，在此基础上撤并小县的条件已经成熟。

2. 实行市县分等制度。为了更进一步调动市县发展的积极性，应该将市县分成几个等级，各等级间的党政干部可以竞争交流。根据经济发展水平、人口地域规模等因素综合考虑，将省辖市县分为一二三四五类，各类市县机构编制数量和党政领导干部的职级和工资待遇不一样，同是县长，一类县的县长可以享受司厅级待遇，三类县的县长则是处级待遇，三类县干得好的县长可以晋升到一二类县做县长，这样干部晋升的空间大，不仅有利于调动广大干部的积极性，更主要的是有利于形成市县之间的竞争机制，从而更有力地激发市县经济发展的活力。

3. 因地制宜，分类指导。按照东部经济发达与中西部欠发达省区不同的情况，确定实施省直管县体制所选择的时机和模式。中国经济社会发展的地域差异十分明显，行政区划体制所面临的问题各不相同。同样是市领导县体制，在东部地区已经暴露出明显的制度性缺陷，而在中西部地区仍然处于完善和转型阶段，其制度性优势还没有体现出来。因此，东部与中西部省区在实施省直管县（市）体制的时机和实施模式具有很大的选择差异。

（四）丰富乡镇政区体制，推进强镇改市进程

改革开放以来，我国乡镇一级分化明显。在东部地区，有的中心镇人口规模已经超过10万，经济规模达到许多县级市、甚至中西部的地级市的水平，有巨大的发展潜力。但现有的乡镇政区与管理体制已经不适应这些乡镇经济社会发展、城镇规划建设管理的需要，权力小，责任大、能力弱是这些乡镇普遍存在的矛盾。

笔者认为，应当丰富乡镇城区体制，在强镇进行改市试点，即根据各县域的经济水平、空间格局、城镇体系布局、交通网络系统和未来发展前景等条件，按照一定标准，选择县以下个别规模较大、条件优越的乡镇改设为市。能进行强镇改市的“市”应体现以下基本特征：一是强镇改“市”后，空间范围适度，不搞“切块设市”，实行“城乡合一”，其范围大体为经过调整后的乡镇（主要是中心镇）范围，适度微调；二是强镇改“市”后的建成区人口积聚规模近期大致在8万人以上，镇域人口10万以上，人口密度每平方公里1000人以上。随着经济发展、产业积聚力增强，非农人口的增加，这一标准可逐步提高；三是强镇改市后的“市”，其行政等级一般为副县级；对个别超强“市”，其行政等级可直接提升为县级，并实现省直管。

（五）创新跨区域行政治理，促进区域协同发展