《中国新闻周刊》记者/胥大伟
发于2020.12.7总第975期《中国新闻周刊》
“我们目前的贫困发生率是0。”云南省文山州广南县岜夺村驻村第一书记左煜说。
但让他揪心的是，一旦有村民突患重病，可能将刚刚脱贫的家庭重新拖入绝境。这样的困境时常发生，有一家农户，因家庭主要劳动力突患癌症，一家7口人陷入贫困。左煜告诉《中国新闻周刊》，村子这类突发情况最为“要命”。因为家庭人口多，一些重大疾病的药物却往往并不在医保名录中，这造成短期内大额的刚性支出，而巨额的医疗支出瞬间就能将一个家庭压垮。
岜夺村地处半山区，一直以来都是深度贫困地区。全村建档立卡户151户、贫困人口674人。岜夺村“脱贫出列”是在2019年底，当时该村的贫困发生率是0.31%，有3户共11人未脱贫。左煜告诉《中国新闻周刊》，这3户未能脱贫，都是因重大疾病或重大家庭变故“触网”，被识别为档卡户。
通常在一个国家的反贫困之路中，社保政策被认为在减贫方面作用突出，而社会救助则被认为是兜底贫困的安全网。截至2019年末，中国共有861万人享受城市最低生活保障，3456万人享受农村最低生活保障。中国也成为当今世界社会保障发展速度最快、覆盖人口最广、保障水平持续提升幅度最大的国家。
在反贫困战略之下，中国的社会保障体系历经多轮变革，从补缺型救助制度逐步转向适度普惠型福利制度，从政府单头救助逐步转向政府社会组合救助，并实现了基于精确识别机制的精准兜底保障。北京大学贫困地区发展研究院院长雷明认为，中国仍处在适度普惠型福利制度的建设阶段。随着2020年中国消灭绝对贫困这一战略目标的达成，中国社会保障体系也将迎来演变新路径。
“最后一张安全网”
中国现行的城乡社会保障制度始建于 20 世纪90 年代，最初是在城市中建立最低生活保障制度，救助对象主要为城镇贫困居民，以保基本生存、实施贫困救济为主。而在农村则主要依托农村五保供养制度和农村扶贫开发工作来推进农村社会救助。
从1995年开始，中国制定了以贫困县为主的区域反贫困战略，并建立了“国家扶贫工作重点县”机制，政府开始实施有计划、有组织、大规模的扶贫工作。然而农村社会养老保险制度却一度停滞，以农业合作社为依托的合作医疗制度甚至出现滑坡。
合作医疗曾经是与城镇的公费医疗及劳保医疗并列的中国三大医疗保障制度之一。20世纪70年代，其覆盖率达到全国行政村(生产大队)的90%。“合作医疗”与合作社的“保健站”及数量巨大的“赤脚医生”一起，成为解决中国农民就医的“三大件”。
出现停滞与滑坡的根源在于旧体系在瓦解。中国社科院人口与劳动经济研究所社会保障研究室主任陈秋霖告诉《中国新闻周刊》，随着企业制度、农村经济制度改革，原先的劳保制度、合作医疗制度等传统保障制度已不具备经济基础，所以被迫进行社会化转型。
“实际上就是搞社会医疗保险和社会养老保险。”陈秋霖说。这意味着中国的社会保障制度实际上变成了经济改革的一个配套。而基本上依赖于工资的社保体系，随着收入差距的变大，保障差距也在扩大。
2000 年，中国农村贫困人口从1978年的2.5亿降至 3209 万，然而在诸如医疗保障领域却出现了明显的不公平，农村几乎没有保障。当年，世界卫生组织对191个会员国的卫生系统进行绩效评估。在卫生负担公平性方面，中国被排列在第188位，即倒数第四位，属于世界上最不公平的国家。
自此，中国开始尝试解决“经济建设一条腿长，社会建设一条腿短”的问题。而推动社会保障体系的建设，意在“补短板”。陈秋霖认为，相比于作为经济改革的配套，这一阶段的社会保障体系建设是作为社会建设的一个重要部分，成为改革和发展的主题之一，并变成了一个独立发展任务。以 2014 年国务院颁布的《社会救助暂行办法》为例，社会救助由原来的临时性、特殊性救助模式转变为常规性、普遍性救助模式。
随着扶贫进入攻坚期，2015年11月中央扶贫工作会议决定实施“五个一批”工程。其中，针对贫困人口中完全或部分丧失劳动能力的人，由社会保障来实现兜底扶贫。中国社会保障体系包括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置、慈善事业等多要素。在精准扶贫攻坚中，社会救助、社会保险和社会福利是实施社会保障兜底、保障民生的“三驾马车”。
中国反贫困在社会保障方面的一大特征是“兜底保障”。作为一项兜底性的保障政策，最低生活保障制度关系着中国数千万农村贫困人口的基本生计，被称为“最后一张安全网”。民政部数据显示，目前，中国共有2004万建档立卡贫困人口纳入低保或特困人员救助供养范围。
雷明认为，“兜底保障”是显现扶贫最终成效的一张底网。这套制度的设计与执行中，“底”就是“两不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障。这张巨大的网兜，瞄准的贫困对象主体可分为三类，一类是完全丧失劳动能力的家庭，一类是有部分劳动能力的弱劳动力者家庭，另一类则是支出型贫困家庭。
事实上，中国“自身无力脱贫又无业可扶”的“两无”贫困人口数量巨大。对于这些“扶不起来的贫困”，是否只能依赖社会保障来兜底？雷明认为，这张“底网”既能托住贫困者，又能防范贫困者“破网坠落”，关键在于精准的对象识别和精准保障标准的制定。
精准兜底
与贫困识别一样，行之有效的兜底保障体系建立的前提，依然是精准的识别保障对象。
首先需要解决的是保障标准的问题。作为精准识别贫困的重要坐标系，中国的贫困标准经过多轮演进。同样作为精准保障前提的最低生活保障线，此前却曾长期低于贫困识别线。
一般而言，低保兜底通常要参考一个贫困标准。中国官方贫困线有两条，一个是国家统计局发布的国家扶贫线，其根据每年 3 月份公布上一年农民人均收入之后测算的绝对贫困线。中国农村建档立卡贫困人口，原则上按照的国家贫困线标准确定的。而低保标准的制定则是地方政府的权限，上级政府只是进行统计汇总。地方政府制定最低生活保障标准，由省市级政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定。2015 年全国 31 个省(区、市)中有 16 个省份的农村低保平均标准，低于国家贫困线 2855 元、且主要分布在中西部地区。
民政部专家咨询委员会委员、南开大学教授关信平告诉《中国新闻周刊》，低保标准低是无法兜底的，想要兜底起码要达到扶贫标准。近几年，各省农村低保标准普遍提高。以云南省为例，2018年至2020年，云南全省农村低保标准实行年度动态调整，确保不低于国家扶贫标准。截至目前，云南农村低保标准提高至每人每年4500元，高于扶贫标准。
