在经济发展方面，部分人口流出地州市中小城市的发展，依然依赖于钢铁、水泥等传统的第二产业，产业链条短、产品附加值低、能源消耗大、环境污染严重。随着这些传统行业的产能逐渐过剩，市场竞争压力越来越大，原有的产品价格优势不再持续。除此之外，各地区的用工成本差距逐渐缩小，使得廉价劳动力的优势不再突出。

随着经济的不断发展，传统的第二产业正在逐渐被以先进制造业、高新技术产业为代表的新型第二产业所取代，对于依然依赖传统第二产业的中小城市来说，势必面临着新旧动能转换的问题。而大多数人口流出地州市的城市规模都较小，经济体量不大，缺乏资金、政策支持，产业园区和配套设施建设落后，承接大城市产业转移、发展先进制造业的条件较差。且企业大多呈零散化分布，缺少龙头企业带动，自主创新能力不强，使得中小城市短时间内难以实现新旧产能转换，经济发展速度始终滞后，就业岗位少，发展前景差，城市对人口的吸引力较低。

基础设施建设滞后，公共服务资源欠缺

受限于财政因素，多数中小城市在基础设施建设上的投入有限。体现在城市的交通、通信等方面发展缓慢，不仅降低了本地居民的居住意愿，也限制了外来人口的流入意愿，同时还增加了企业的运输成本，部分城市的发展面临“进不来，出不去”的困境，经济发展逐渐被边缘化。

除此之外，基础设施建设的滞后还体现在对垃圾、污水、废气等的处理上，由于中小城市废弃物处理厂的建设和运行缺乏资金支持，使其对污染物的处理效率远低于大城市，环保措施不到位，废水、废气等排放超标，生态环境日益恶化，城市生活环境变差，人们定居意愿降低。

随着收入水平的提高人们对城市所提供的政治、社会环境等都有更高的要求，而中小城市的医疗卫生、教育、社会保障、养老、文化娱乐等公共事业方面的发展也相对滞后，城市公共服务水平与大城市有较大差距，难以满足当地居民的需求，从而影响人们的生活质量，导致中小城市吸引力不强、竞争力弱。

省会城市和周边大城市的“虹吸效应”

省会城市或大城市的“虹吸效应”是导致周边地区人口流出的主要因素。由于省会城市在就业机会、基础设施、公共服务等方面都具有明显的比较优势，吸引周边人口、资本不断向此集聚，使得极化趋势日益明显，形成省会城市对周边地区的“虹吸效应”，再加高速铁路等交通工具的快速发展，不仅改善了交通运输条件，也加大了人口的流动强度。人口持续不断地向特大城市或省会城市流入，使得其周边地区的城市发展缺乏劳动力支撑，也难以吸引要素集聚，经济发展日益陷入困境。

与大城市相比，中小城市往往不具备比较优势。部分中小城市地处偏远地区，远离港口、交通枢纽，不具备区位优势，同时自身基础设施建设落后，交通不发达，基础设施建设水平低。除部分城市以外，多数中小城市资源禀赋并不是十分丰富，产业结构单一、产业基础薄弱，现有的产业结构难以支撑劳动力的就业需求。种种因素使得这些地州市的经济发展速度缓慢，人口和资本流失严重。

体制机制影响地州市中心城市的发展

与西方国家不同，大部分中国城市的资源分配都受行政体制的约束，要经历从中央到地方、从上级到下级的层层分配。行政级别越高的城市拥有越多的政治资本，能够左右资源再分配的流向，在基础设施建设、人才吸引、投资激励等方面都更具优势。

一般来讲，除四大直辖市之外，省会城市绝大多数都是大城市或特大城市，其原因是利用其政治资源，促进要素聚集，而要素的聚集又会进一步推动省会城市的经济发展，从而产生“循环累积效应”。在“循环累积效应”的作用下，中小城市很难获得相应的资金支持和发展机会，导致大城市与中小城市在公共服务、基础设施建设、就业机会等方面都相差悬殊。

除城市行政级别外，地方政府选择性的短期行为也是影响中小城市发展的重要因素。有些地方政府官员出于自身利益的考量，或是选择“为官不为”，或是选择“为所欲为”，一些地方官员为仕途升迁不顾长期和全局利益，不惜代价发展大城市，忽略中小城市的经济发展需求。

三、“撤销地级市”的建议有悖城乡融合大势

作为连接大城市、小城镇和农村的重要纽带，中小城市在我国城镇化层级体系中有着“承上启下”的作用，在推进城镇化、疏解大城市功能、缓解“大城市病”等方面发挥着重要的作用，对提高我国城镇化质量、加快城镇化的推进具有重要意义。合理引导人口和产业在中小城市集聚，提高城市的吸引力和竞争力，是促进区域协调发展，也是推动我国城镇化道路高质量发展的重要途径。

重视人口流出地州市区域性中心城市的发展

全国199个人口流出的地州市中，中小城市有374个，每个地州市平均拥有城市数1.87个，城市常住人口超过100万的只有35个（包括重庆），占比9.4%，其余都是中小城市。假设一个地州市拥有一个区域性中心城市，其中心城市多数也是中小城市。

与世界其他国家有所不同，我国郡县制实行的历史最长。县作为基层行政机构历史悠久，但县域面积和人口规模较小，多数县的面积1000平方千米左右，人口50万人左右，县城的人口一般10万人左右，很难纳入小城市的序列。随着我国改革开放的深入以及城镇化进程的加快，经济要素加速向大城市聚集，小城市和小城镇的发展受限，经济增速相对滞后。

新中国成立后，在省与县之间，增加地区一级，但只是作为省政府的派出机构，没有多少财权，改革开放后，实行地市合并和地改市，地级市才真正成为省与县之间的行政机构。地级市的区域范围一般1万平方千米左右，人口500万人左右，区域半径50千米左右，中心城市如果超过区域人口的20%，人口可超过100万人。但由于体制并未完全理顺，地级市仍囿于城市圈中，而与下辖各县若即若离，并未真正实现一体化，尤其是财政体制基本上是分割的，很多地级中心城市首位度不高，带动力不强。

一些学者提出“撤销地级市”“市县分治”或“省直管县”，是开历史倒车，与消除城乡分割、促进城乡融合的大势不合，也不利于产业和人口向中心城市集聚。要进一步明确，地级市不是城市，是包括中心城市与周边各县市的行政区。应在地州市范围内建立合理的城市体系，区域性中心城市应是开放的并应具有一定的首位度，应采取措施，消除行政分割和城乡分割，将区域性中心城市由中小城市发展为大城市。

加强基础设施建设，提高公共服务水平